От надзора по правилам к надзору по рискам

Читать PDF-версию (8 стр.)

Диагноз 1997 года

Надзорный подход, от которого MAS отказалось в 1998 году, в одном отношении хорошо послужил Сингапуру. Он создал сильную и хорошо капитализированную банковскую систему, которая выдержала азиатский кризис, как показано в предыдущей главе. Его слабость заключалась в единообразии: одни и те же детальные правила применялись и к хорошо, и к плохо управляемым институтам. Кроме того, регулятор оценивал продукты и сделки, о которых рынок мог бы судить и сам. В своём выступлении в ноябре 1997 года Ли Сянь Лун призвал перенести акцент с регулирования на надзор. В его понимании регулирование охватывало требования к капиталу и пруденциальные правила, а надзор означал контроль за соблюдением требований институтами и за качеством их внутреннего контроля. Он также утверждал, что Сингапуру следует «больше полагаться на рыночную дисциплину и полное раскрытие информации для защиты инвесторов».¹

Этот диагноз подкрепил опыт SIMEX и Barings, описанный в главе II этой части. Никакой свод правил не может заменить внутренний контроль финансового учреждения. Регулятор может требовать надлежащего контроля, проверять его наличие и обеспечивать, чтобы у рынка было достаточно информации для собственной дисциплины.

Построение системы надзора, ориентированного на риски

Годовой отчёт за 1998/99 год подробно описал новый подход. MAS постепенно перешло от регулирования по принципу «один размер для всех» к надзору, ориентированному на риски. Надзор должен был сосредоточиться на системном риске, а проверки — оценивать надлежащий характер внутреннего контроля и систем управления рисками. MAS также разрабатывало системы внутренних рейтингов финансовых учреждений, чтобы перейти к регулированию с учётом результатов деятельности, дающему более сильным и лучше управляемым участникам бо́льшую свободу. В том же отчёте предупреждалось, что региональный кризис показал опасность либерализации финансовых рынков без укрепления надзорных систем.²

За сменой философии последовали организационные изменения. В мае 1998 года MAS создало в своём Департаменте ценных бумаг и фьючерсов инспекционное подразделение для выездных проверок посредников на рынке ценных бумаг; работу оно начало в августе 1998 года. MAS также приступило к разработке единой системы оценки рисков для банковского дела, рынка ценных бумаг и страхования, поскольку границы между этими отраслями размывались. Закон о внесении изменений в Закон о банках 2001 года (Banking (Amendment) Act 2001) наделил MAS правом устанавливать для отдельных банков требования к достаточности капитала, отличающиеся от установленного минимума в 12 %. Тем самым капитал можно было соотносить с рисками каждого учреждения.³

В апреле 2004 года MAS опубликовало документ Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore. В июне того же года Ли подытожил перемены как отход от «единообразного предписывающего регулирования к надзору, в большей мере ориентированному на риски».⁴

Влияние и риск: система 2007 года

Окончательную форму новый подход получил в апреле 2007 года, когда MAS опубликовало документ MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions. В этой монографии изложено, как MAS оценивает риски учреждений с помощью своей системы и методов оценки рисков, известной как CRAFT. Её ключевой тезис — отказ от перфекционизма: MAS заявило, что «не ставит целью предотвратить все крахи», поскольку режим «нулевых крахов» возложил бы на учреждения чрезмерное бремя и снизил бы эффективность финансовой системы.⁵

Система сочетает две оценки каждого учреждения. Оценка влияния определяет относительную значимость учреждения в его секторе и ущерб, который его кризисное положение нанесло бы финансовой системе, экономике и репутации Сингапура. Оценка риска, проводимая с помощью CRAFT, анализирует присущие рискам значимые виды деятельности учреждения, качество его контроля, надзор и корпоративное управление, а также капитал и поддержку. По двум рейтингам каждое учреждение относится к одной из четырёх надзорных групп, причём влияние весит больше, чем риск. Учреждения высшей группы находятся в постоянном диалоге с регулятором и подвергаются частым выездным проверкам, а небольшие учреждения с низким влиянием и риском контролируются главным образом дистанционно — с помощью опросов и тематических проверок.⁶

Основную ответственность за риски система возлагает на советы директоров и высшее руководство учреждений. Пока риски надлежащим образом управляются, MAS стремится «свести к минимуму необходимость вмешиваться в коммерческую деятельность учреждений». Пересмотренная редакция марта 2024 года дополнена системами выявления внутренних системно значимых банков и страховщиков и надзора за ними. Они показывают, как модель усвоила уроки глобального финансового кризиса 2008 года.⁷

Рыночная дисциплина и страхование вкладов

Надзор, основанный на рисках, исходит из того, что учреждения могут терпеть крах. Поэтому надёжной системе нужен механизм защиты мелких вкладчиков на этот случай. Сингапур ввёл явное страхование вкладов 1 апреля 2006 года. Первоначально система покрывала первые 20 000 сингапурских долларов вкладов физических лиц и благотворительных организаций в сингапурских долларах в каждом банке или финансовой компании. Позднее лимит повышался и с 1 апреля 2024 года, когда он вырос с 75 000 сингапурских долларов, составляет 100 000 сингапурских долларов на одного вкладчика в каждом учреждении — участнике системы.⁸

Явная система заменила неявное допущение о том, что государство стоит за каждым банком. Её лимиты сохраняют у крупных вкладчиков стимул следить за надёжностью своих банков. Вместе с более высокими стандартами раскрытия информации и реформами корпоративного управления 1999 и 2001 годов страхование вкладов завершило треугольник, на котором держался новый подход: надзор, сосредоточенный на рисках, учреждения, отвечающие за собственный контроль, и рынки, располагающие информацией.

Примечания

1. Lee Hsien Loong, выступление от 4 ноября 1997 г., п. 41: “We need to shift emphasis from regulation to supervision”; регулирование охватывает требования к капиталу и пруденциальные правила, надзор — контроль за соблюдением требований и внутренним контролем учреждений – Lee Hsien Loong, выступление от 4 ноября 1997 г., п. 53: “We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”. ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99, с. 52: MAS “has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach”; надзор должен сосредоточиться на системном риске, с меньшим вниманием к рискам отдельных учреждений или сделок; системы внутренних рейтингов должны позволить “performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players” – MAS, Annual Report 1998/99, с. 52: “The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems”. ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99, с. 55: “In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.” – MAS, Annual Report 1998/99, с. 55, “Developing a Common Risk Framework”: международная практика сближается “towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level”; разрабатывается единая система оценки рисков – Lee Hsien Loong, выступление во втором чтении от 16 мая 2001 г., п. 29: s. 10 изменена, чтобы MAS могло устанавливать “specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%”. ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, апрель 2007 г. (ред. март 2024 г.), п. 1.1: цели и принципы “spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004” – Lee Hsien Loong, выступление от 17 июня 2004 г.: MAS отошло от “one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”. ↩
5. MAS, пресс-релиз “MAS Issues Monograph”, 23 апреля 2007 г., mas.gov.sg: публикация “MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”, основанной на “Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore” и описывающей “Common Risk Assessment Framework and Techniques” (CRAFT). В пересмотренной монографии марта 2024 года аббревиатура раскрывается как “Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, п. 2.3: “MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.”. ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, п. 3.3–3.4 и 4.1–4.4: рейтинги влияния и риска в совокупности определяют отнесение каждого учреждения к одной из четырёх “supervisory buckets”; “the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating”; критерии влияния включают долю в рыночной активности, охват розничных клиентов и значимость для финансовой системы – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, п. 3.8–3.12: учреждения низших групп контролируются главным образом дистанционно с периодическими проверками; учреждения группы 1 — частый диалог и выездная работа; небольшие учреждения, такие как финансовые консультанты и страховые брокеры, — базовый мониторинг, опросы и тематические проверки. ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, п. 2.7–2.9: совет директоров и высшее руководство “play the central role in maintaining adequate risk oversight”; “As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, апрель 2007 г. (ред. март 2024 г.), содержание: приложение 1, “Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks”; приложение 2 — соответствующая система для страховщиков. ↩
8. MAS и Singapore Deposit Insurance Corporation, совместный пресс-релиз “Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore”, 28 марта 2006 г., mas.gov.sg: система начинает действовать 1 апреля 2006 года и покрывает “the first $20,000” вкладов в сингапурских долларах “individuals and charities”; она является “another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision” – Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”, 30 октября 2023 г.: MAS “increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000” с 1 апреля 2024 года; объявлено 22 сентября 2023 года. ↩

Только для общего ознакомления. Статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026.