Денежно-кредитное управление Сингапура как интегрированный регулятор

Читать PDF-версию (9 стр.)

От центрального банка к единому надзорному органу

После того как парламент в 1970 году принял Закон о Денежно-кредитном управлении Сингапура (Monetary Authority of Singapore Act 1970), 1 января 1971 года было образовано Денежно-кредитное управление Сингапура (MAS). Согласно его собственному изложению своей истории, Закон наделил новое управление полномочиями регулировать сектор финансовых услуг страны.¹ Основанию и первым годам MAS посвящена глава C.V. Для архитектуры регулирования важно то, что MAS получало надзорные полномочия на протяжении нескольких десятилетий, сектор за сектором.

Первым добавилось страхование. В апреле 1977 года правительство решило передать MAS регулирование страховой отрасли. В сентябре 1984 года за ним последовали регуляторные функции по Закону об индустрии ценных бумаг 1973 года (Securities Industry Act). Последний институциональный шаг был сделан 1 октября 2002 года, когда с MAS слился Совет валютных уполномоченных. Тем самым MAS стало и эмитентом сингапурских банкнот и монет.² В тот же день вступили в действие оставшиеся положения Закона о ценных бумагах и фьючерсах и Закона о финансовых консультантах. Поэтому 1 октября 2002 года знаменует завершение формирования как интегрированного органа, так и его современной законодательной базы.³

Таким образом, Сингапур пришёл к интегрированному надзору раньше большинства финансовых центров и иным путём. Великобритания создала Управление финансовых услуг (Financial Services Authority) путём слияния отдельных регуляторов. Швейцария в 2009 году создала Швейцарскую службу надзора за финансовыми рынками (FINMA), объединив Федеральную банковскую комиссию, ведомство по надзору за страхованием и орган по противодействию отмыванию денег.⁴ В Сингапуре надзорные функции вобрал в себя сам центральный банк. Сегодня MAS называет себя «центральным банком и интегрированным финансовым регулятором Сингапура» и добавляет, что вместе с отраслью развивает Сингапур как международный финансовый центр.⁵

Законодательные цели и приоритет надёжности

Статья 4 Закона о MAS устанавливает четыре основные цели. Управление должно поддерживать ценовую стабильность, благоприятствующую устойчивому росту, содействовать формированию надёжного и пользующегося хорошей репутацией финансового центра и укреплять финансовую стабильность, обеспечивать осмотрительное и эффективное управление официальными валютными резервами и развивать Сингапур как конкурентоспособный на международном уровне финансовый центр. Перечень функций в статье 4(2) отражает эти цели. Среди них — обязанность «осуществлять интегрированный надзор за сектором финансовых услуг и мониторинг финансовой стабильности».⁶

Сочетание надзора и развития в одном органе вызывает очевидное возражение. Регулятор, которому поручено также наращивать отрасль, находящуюся под его надзором, может поддаться соблазну смягчить правила или закрыть глаза на нарушения ради роста. Статья 4(1A) прямо решает этот конфликт. Реализуя свои цели, Управление должно исходить из того, что цель надёжного и пользующегося хорошей репутацией финансового центра имеет приоритет над целью роста финансового центра.⁷ Положение короткое, но оно даёт судам, отрасли и самому MAS правило очерёдности, которого нет в законах о многих других регуляторах.

Наибольшее значение это правило имеет тогда, когда оно подвергается проверке. После дела об отмывании денег 2023 года, которое рассматривается в главе E.VI, MAS сообщило, что большинство связанных с делом учреждений имели политики противодействия отмыванию денег, но не применяли их эффективно.⁸ Последовавшие штрафы и запретительные приказы, описанные в последнем разделе этой главы, показывают оговорку о приоритете в действии. Надёжность и репутация оказались на первом месте, хотя среди адресатов мер были одни из крупнейших частных банков города.

Управление и метод надзора

MAS — статутный орган (statutory board) с советом директоров, который отвечает за политику и общее руководство и информирует правительство о своей политике. Председатель совета является членом кабинета министров. В июне 2026 года этот пост занимал Gan Kim Yong, вице-премьер и министр торговли и промышленности.⁹ Текущее руководство осуществляет управляющий директор — карьерный чиновник, которым в 2026 году был Chia Der Jiun. Тесная связь с правительством отличает MAS от центральных банков, независимость которых закреплена в конституции. К этому вопросу вернётся сравнение со Швейцарией.

Метод надзора разъяснён в серии монографий. В апреле 2004 года MAS опубликовало Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore, где его подход был описан как проактивный и ориентированный на риски. В монографии также говорилось, что «стремясь к финансовой стабильности, MAS не ставит целью полностью предотвратить несостоятельность какого-либо финансового учреждения». Вторая монография, вышедшая в апреле 2007 года, изложила систему оценки значимости и рисков. Согласно ей, MAS соизмеряет интенсивность надзора с потенциальным влиянием каждого учреждения на цели надзора и с качеством его управления рисками. Для этого используется система оценки рисков CRAFT (Common Risk Assessment Framework and Techniques).¹⁰

Этот подход объясняет ряд особенностей сингапурской системы, которые часто замечают иностранные практики. Крупные местные банки и системно значимые филиалы иностранных банков находятся под пристальным и постоянным наблюдением. Небольшие учреждения видят своих надзорных кураторов реже, и от них ожидают, что они будут полагаться на собственные контрольные функции. В центре модели стоят совет директоров и высшее руководство, что подготовило почву для руководства по индивидуальной ответственности 2020 года. MAS также открыто заявляет, что не будет предотвращать каждую несостоятельность. Поэтому клиент небольшого управляющего фондами в Сингапуре не может считать, что надзор гарантирует платёжеспособность или честность компании.

Законы, подзаконные акты, уведомления и руководства

Применяемые MAS правила образуют четыре уровня. На вершине стоят законы, принятые парламентом, такие как Закон о банках или Закон о ценных бумагах и фьючерсах. Ниже находятся подзаконные акты, которые издают MAS или министр на основании полномочий, предоставленных этими законами. Третий уровень составляют уведомления, которые MAS издаёт на основании законодательных полномочий и нарушение которых является правонарушением. Самые известные примеры — уведомления о противодействии отмыванию денег. Каждое нарушение четырёх из них могло повлечь штраф до одного миллиона долларов за каждое правонарушение.¹¹

Четвёртый уровень образуют руководства. Они не являются юридически обязательными в том же смысле, но MAS учитывает их соблюдение при оценке учреждения или физического лица. Например, руководство Guidelines on Fit and Proper Criteria (FSG-G01) применяется ко всем соответствующим лицам, осуществляющим любую регулируемую MAS деятельность. От этих лиц ожидается, что они будут компетентны, честны, добросовестны и финансово благонадёжны. Действующая редакция пересмотрена 30 мая 2025 года и вступила в силу 30 июня 2025 года.¹² Картину дополняют ответы на часто задаваемые вопросы, циркуляры и информационные документы. Для практиков эти нижние уровни зачастую важнее законов, поскольку в них содержатся операционные детали, которые проверяют инспекторы.

Примечания

1. Monetary Authority of Singapore, “Our History” (mas.gov.sg/who-we-are/our-history, дата обращения: ноябрь 2026 г.): “The passing of the MAS Act gave MAS the authority to regulate the financial services sector in Singapore”, что привело к “the formation of MAS on 1 January 1971”. ↩
2. Monetary Authority of Singapore, “Our History” (дата обращения: ноябрь 2026 г.): “In April 1977, the Government decided to bring the regulation of the insurance industry under MAS”; “The regulatory functions under the Securities Industry Act (1973) were also transferred to MAS in September 1984.”. Monetary Authority of Singapore, “Our History” (дата обращения: ноябрь 2026 г.), о слиянии с Советом валютных уполномоченных 1 октября 2002 года. ↩
3. Monetary Authority of Singapore, “Media Release for the Implementation of the SFA and FAA”, 11 сентября 2002 г. (mas.gov.sg): полное вступление в силу SFA и FAA 1 октября 2002 года. ↩
4. Genève, place financière internationale, глава E.IV, раздел «L’architecture du droit suisse des marchés financiers», со ссылкой на Закон о FINMA от 22 июня 2007 года и пресс-релиз FINMA от 9 декабря 2008 года: FINMA начала работу 1 января 2009 года, объединив Федеральную банковскую комиссию, Федеральное ведомство по надзору за частным страхованием и Контрольный орган по борьбе с отмыванием денег. ↩
5. Monetary Authority of Singapore, “Who We Are” (mas.gov.sg/who-we-are, дата обращения: ноябрь 2026 г.). ↩
6. Monetary Authority of Singapore Act 1970, s. 4(1)(a)–(d), в воспроизведении LawPlayer по Singapore Statutes Online (lawplayer.com/sg/act/MASA1970/4, дата обращения: ноябрь 2026 г.; приоритет имеет официальный текст на sso.agc.gov.sg). Monetary Authority of Singapore Act 1970, s. 4(2)(b), в воспроизведении LawPlayer (дата обращения: ноябрь 2026 г.). ↩
7. Monetary Authority of Singapore Act 1970, s. 4(1A), в воспроизведении LawPlayer (дата обращения: ноябрь 2026 г.), с пометкой [31/2017], указывающей на поправку 2017 года. ↩
8. Paul Yuen, главный юрисконсульт Monetary Authority of Singapore, “The Singapore Story: Attracting Capital, Enabling Enterprise, Sustaining Trust”, программная речь на Dentons Rodyk Dialogue, 28 октября 2026 г. (mas.gov.sg). ↩
9. Monetary Authority of Singapore, “Who We Are” (дата обращения: ноябрь 2026 г.), о роли совета директоров и управляющего директора Chia Der Jiun. Gan Kim Yong, вице-премьер, министр торговли и промышленности и председатель Monetary Authority of Singapore, “Singapore as a Trusted Connector in a Changing World”, речь на ежегодном ужине ABS, 25 июня 2026 г. (mas.gov.sg). ↩
10. Monetary Authority of Singapore, “MAS Spells Out Its Supervisory Approach”, пресс-релиз, 19 апреля 2004 г. Monetary Authority of Singapore, “MAS Issues Monograph”, пресс-релиз, 23 апреля 2007 г., о MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions: “The board and senior management play the central role for proactive oversight and governance”. ↩
11. Monetary Authority of Singapore, “MAS Takes Regulatory Actions against 9 Financial Institutions for AML-Related Breaches”, пресс-релиз, 4 июля 2025 г. (текст в воспроизведении Mondo Visione, mondovisione.com, дата обращения: ноябрь 2026 г.): нарушения уведомлений MAS 626, 1014, SFA04-N02 и TCA-N03 являются правонарушениями, за которые предусмотрен штраф до 1 млн сингапурских долларов за каждое правонарушение по s. 27B(2) Закона о MAS или s. 16(4) FSMA. ↩
12. Monetary Authority of Singapore, “Guidelines on Fit and Proper Criteria” (FSG-G01) (mas.gov.sg, дата обращения: ноябрь 2026 г.): пересмотрено 30 мая 2025 года, действует с 30 июня 2025 года, применяется к “all relevant persons carrying out any activity regulated by MAS”, включая банки, страховщиков, посредников на рынках капитала, финансовых консультантов, трастовые компании и поставщиков услуг в сфере цифровых токенов. ↩

Только для общего ознакомления. Статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026.